Ничего нового здесь, собственно, нет: то же самое было зафиксировано и в предыдущей версии законопроекта «О государственной службе» (без слова «гражданской»), который был разработан Министерством занятости и трудовых отношений и опубликован в 2017 году. Он тоже состоял из 43 страниц, но глав в нем было 8, а статей 79. Несмотря на одинаковый объем, между старым и новым проектами закона имеются различия, однако не слишком существенные: прежний вариант столь же пуст, как и последующий. Статьи о противодействии коррупции в нем не было вовсе, слова, производные от этого понятия, встречаются всего три раза, а термины «транспарентность» и «прозрачность» и в старой, и в новой версии отсутствуют. Зато слово Президент (с большой буквы) встречается в старой версии 21 раз, а в новой 29.

Обсуждение на сайте законопроектов

После общественного обсуждения предыдущий вариант законопроекта был передан в вышестоящие инстанции и должен был быть принят еще в сентябре 2017 года. Но этого так и не произошло. В 2018 году он был доработан Министерством юстиции и внесен в Администрацию президента. Представители власти сообщили, что по результатам его рассмотрения концепция и проект закона будут внесены в Законодательную палату Олий Мажлиса (нижнюю палату Узбекистана). Однако затем о нем перестали упоминать как чиновники, так и журналисты. На неофициальном уровне высказывалось мнение, что его принятие было отложено по двум причинам: 1) властям не хотелось вводить декларирование собственности; 2) проект предусматривал достойную зарплату госслужащим, а денег на это то ли не было, то ли их было жалко тратить.

И вот он появился вновь. При этом о публикации обновленной версии законопроекта и начале его обсуждения почему-то не было объявлено, вероятно, чтобы не привлекать к нему внимания и побыстрее миновать фазу его общественного обсуждения. Ввиду того, что документ этот очень длинный, пройдемся по наиболее важным его местам.

Не декларирующие доходы

Камнем преткновения в новом варианте законопроекта стала его 3-я статья: «Сфера применения настоящего Закона». На фоне того, что им предполагается обязать госслужащих и членов их семей предоставлять декларацию о доходах, имуществе и крупных расходах, в этой статье говорится, что его действие закона должно распространяться на всех государственных гражданских служащих Республики Узбекистан, за исключением президента, депутатов нижней и верхней палат парламента, членов Центральной избирательной комиссии, омбудсмена, депутатов Жокаргы Кенеса (Верховного совета) Республики Каракалпакстан и представительных органов государственной власти на местах, а также судей.

Из-под действия закона также выведены премьер-министр, члены Кабинета Министров, председатель и члены Совета Министров Республики Каракалпакстан, хокимы (главы администраций – ред.), чей правовой статус определяется конституцией Узбекистана, Каракалпакстана и законами Узбекистана (какими именно, не уточняется).

Предполагается, что правовой статус работников Администрации президента должен определяться актами самого президента, в отношении которых готовящийся закон будет применяться только в части, не охваченной этими актами.

Правовой статус представителей правоохранительных органов, военных, сотрудников госбезопасности, дипломатической и спасательной служб, регулируется отдельными актами законодательства.

Действие закона не будет распространяться на вспомогательный технический и обслуживающий персонал, а также на работников коммерческих организаций, входящих в структуру государственных органов; отношения с приглашенными иностранными специалистами должны определяться на контрактной основе.

Практически всё это присутствовало и в прежней версии законопроекта, только там это была не 3-я, а 4-я статья. Отличия между двумя вариантами этой статьи заключаются в том, что в новом к «исключениям» добавились члены ЦИК и уполномоченный Олий Мажлиса по правам человека (омбудсмен), а госсоветники президента и их заместители трансформировались в работников Администрации президента. Зато работникам органов прокуратуры придется подавать декларации (в прежней версии они от этого были избавлены).

Вытекающие обстоятельства

Необоснованность большинства вышеприведенных «исключений» бросается в глаза.

Да, действительно, депутаты не обязательно являются госслужащими: по крайней мере, формально, это выборные представители народа, их правовое положение устанавливает закон «О статусе депутата Законодательной палаты и члена Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан». Они могут быть частными предпринимателями, учеными или состоять на госслужбе; в последнем случае они должны декларировать свои доходы как обычные представители этого рода деятельности. Всё остальное – проходной экзамен, деление на ранги и классы (законопроект предусматривает их введение; речь об этом пойдет дальше), приём на службу и увольнение с неё и вправду к ним относиться не может.

Обсуждение на сайте законопроектов

Однако непонятно, почему действие закона не должно распространяться на хокимов (глав администраций). Так же как и то, почему из-под его действия выводятся сотрудники администрации президента. Это противозаконно: президент – не царь, и нравится ему или нет, но всё это должно определяться не его прихотями, а законодательством.

Что касается самого президента, то, несмотря на то, что его должность тоже считается выборной, после выборов он «садится» на зарплату и становится стопроцентным госслужащим, хоть и самого высшего статуса – главой государства. Хотя, конечно, служащим особым – ведь он занимает эту должность, минуя квалификационные классы, введение которых предусматривается законом, поскольку может быть и предпринимателем, и политиком и т.д., хотя бы теоретически. В любом случае, действие закона о государственных служащих в части декларирования доходов и имущества должно распространяться и на него, двух мнений здесь быть не может.

В 4-й статье законопроекта определяются основные понятия закона: государственная гражданская служба – профессиональная оплачиваемая деятельность граждан Республики Узбекистан в публичных интересах в государственных органах и организациях; государственная должность – должность, предусмотренная в государственных органах или организациях с установленным кругом служебных обязанностей и прав по обеспечению выполнения государственных задач и функций. Как видим, президент и его должность полностью подпадают под эти понятия.

Правда, услужливые авторы законопроекта, находящиеся в подчинении у нынешнего главы государства, сделали как бы лазейку для своего босса и его верных слуг – судей, оговорив, что выполнение ими своих обязанностей определяется Конституцией и отдельными законами. Однако в Конституции перечисляются только самые общие положения, а в специальных, посвященных представителям этой профессии, необходимость декларировать доходы и имущество не прописана.

Небезынтересно, что в Узбекистане напрочь отсутствует закон, регламентирующий права и обязанности самого президента. Да, как ни странно, это именно так: имеются законы о куда менее значимых должностях и занятиях, а вот закона о деятельности главы государства нет. Объясняется это тем, что покойный президент Каримов (а после него Мирзиёев) не слишком спешили поделиться властью: в закон же, полностью посвященный руководителю страны, вероятно, пришлось бы вписывать и слова о декларировании доходов и имущества, и о мерах, направленных против узурпации президентской должности (как известно, её узурпировал Ислам Каримов, открыто наплевав на конституцию), и, возможно, об импичменте – ведь граждане не обязаны терпеть преступника в должности главы государства. Поэтому такого закона и нет, зато наличествует закон «Об основных гарантиях деятельности президента Узбекистана», принятый в 2003 году, в соответствии с которым руководитель страны обладает пожизненной неприкосновенностью и иммунитетом. С точки зрения конституции это, конечно, филькина грамота, так как все граждане равны, но проверять его на соответствие Основному закону некому – председателя Конституционного суда назначает сам президент. Таким образом, раз нет отдельного закона о его деятельности, то нет и законодательно закрепленных требований о декларации им имущества и доходов, а также о предоставлении гражданам возможности ознакомления с этими отчетами.

Обсуждение на сайте законопроектов

Не вызывает сомнений, что государственными служащими являются судьи. Исключение их из-под действия закона в одной части имеет основания, в другой - нет. Имеет в том смысле, что у судей нет иерархии (рангов и классов), согласно закону «О судах», все судьи в Узбекистане обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией (ст. 61). Однако при этом в законах, которыми должна определяться их деятельность - «О Конституционном суде Республики Узбекистан», «О судах» полностью отсутствуют положения о необходимости декларации ими своих доходов и имущества. Так что от обязательной декларации имущества и доходов, предусматриваемой новым законопроектом, их избавили. В то же время сотрудников прокуратуры, чья деятельность тоже регулируется отдельным законом «О прокуратуре», из-под действия готовящегося закона выводить не стали.

Понятно, что судьи поддерживают власть вовсе не из-за зарплаты. Между руководством страны и судьями имеется негласный контракт – власть разрешает им брать взятки, а они, со своей стороны, когда понадобится, выносят требуемый приговор. Поэтому отсылка на «пустые» законы – всего лишь уловка, направленная на обеспечение их лояльности.

Опричный орган

В законопроекте определяются и полномочия руководителя страны в области государственной гражданской службы. Предлагается наделить его прерогативой образовывать уполномоченный орган - Агентство развития государственной службы при президенте Республики Узбекистан, которое должно подчиняться непосредственно президенту и быть подотчетно лично ему.

Единственным по-настоящему значимым пунктом в перечне направлений работы этого Агентства можно назвать «организацию открытого независимого конкурсного отбора наиболее перспективных кадров на государственную гражданскую службу». Всё остальное – опять-таки декларации («привлечение квалифицированных специалистов» и т.д.).

Однако вряд ли целесообразно ради одной задачи создавать целое отдельное ведомство, достаточно посмотреть, как эти вопросы решаются в развитых странах Европы, Северной Америки, в Корее, в Японии и в Израиле, где прекраснейшим образом обходятся без существования подобных агентств.

При дальнейшем ознакомлении с законопроектом, выясняется, что ряд его положений авторы решили не расписывать во всех подробностях, как это следовало бы сделать, а оставили на усмотрение президента, то есть главы исполнительной власти. С их нелегкой руки:

«Перечень государственных должностей, подлежащих ротации, а также порядок ее проведения устанавливается Президентом Республики Узбекистан».

«Порядок формирования и функционирования системы Национального кадрового резерва утверждается Президентом Республики Узбекистан».

«Порядок проведения переподготовки и повышение квалификации государственных гражданских служащих определяется Президентом Республики Узбекистан».

«Порядок организации служебных командировок государственных гражданских служащих в зарубежные страны, предусматривающий требования по составлению плана-задания и отчета по результатам служебной командировки, права и обязанности командируемых государственных гражданских служащих (…) определяется Президентом Республики Узбекистан».

«Размеры базовых должностных окладов государственных гражданских служащих, доплат за квалификационный ранг и персональных надбавок устанавливаются Президентом Республики Узбекистан».

Куда ни посмотри – всё отдается на усмотрение президенту Республики Узбекистан.

Обсуждение на сайте законопроектов

Стоит вспомнить, что в Узбекистане, согласно Конституции, писавшейся в 1991 году «под Каримова» и так всё подчинено президенту. Фактически он не президент (от латинского praesidens - сидящий впереди, во главе; председатель), то есть, избираемый представитель народа, а монарх с ничем не ограниченной властью.

Например, он назначает прямо или посредством декоративной процедуры представления премьер-министра, Генерального прокурора, председателя Счетной палаты, председателя Военного суда; утверждает членов Высшего судейского совета; судей областных, городских и районных судов, военных судов, хозяйственных судов, назначает хокимов областей и города Ташкента; командование Вооруженных Сил; председателя Службы государственной безопасности. Добавьте сюда и Национальную гвардию. Даже собрания депутатов, таких же народных избранников, как и он сам, - Законодательная палата и Сенат - могут быть им распущены.

Каковы же обязанности перед народом самого президента? В конституции они определены очень расплывчато, в самых общих выражениях. При этом у парламента, правительства и народа нет законных методов смещения президента с должности в случае совершения им уголовных преступлений, государственной измены или любых других опасных деяний.

И вот теперь уже в новом законопроекте ряд важных вопросов планируется оставить на усмотрение президента, который «определяет, назначает» и т.д. Хотя это по сути тот же госслужащий, только избираемый на определенный срок, и тот или иной порядок должен вводиться не им, а устанавливаться законами, быть детально расписанным и регламентированным. Мы же видим обыкновенное холуйство: вот, господин президент, вводите порядок, какой пожелаете. То есть, опять никто «опричь президента». Но, кстати, с чего это кто-то, кто скрывает свои доходы, должен контролировать тех, кто их не скрывает?

Что предлагается

Еще одна яркая – то ли в смысле проявления интеллекта, то ли наоборот, - идея: законопроектом предусматривается ввести т.н. квалификационные классы и ранги государственных гражданских служащих (высший, старший и основной). Наподобие того, как это было в царской России, начиная с петровской «Табели о рангах».

Предполагается присваивать их по итогам квалификационного экзамена, как правило, при наличии высшего образования по соответствующей специальности, определенных достижений в сфере госслужбы, включая определенный стаж и квалификацию. Экзамен предлагается проводить в форме собеседования, в ходе которого будут рассматриваться результаты деятельности государственного гражданского служащего, в том числе достижения ключевых показателей эффективности (что это за показатели, неизвестно).

Зачем это нужно, кроме того, что устанавливается новая вертикальная система, как в древних деспотиях, а также появляется множество коррупционных кормушек, инициаторы закона не объясняют. Понятно, что все эти экзамены-переаттестации будут проводить другие госчиновники, подчиненные третьим, которым дадут понять, кто из соискателей чей сынок или дочка или «цену» положительного решения. Это и станет единственным осязаемым результатом таких экзаменов. При этом в развитых странах никаких рангов и классов нет, и служащие спокойно справляются с обязанностями и без этого (потому что система госслужбы там прозрачна и подотчетна обществу).

Плюсом можно назвать положение о том, что поступление на госслужбу (ст. 24) должно осуществляться на основе открытого независимого конкурсного отбора. Однако как будет проводиться этот самый отбор, традиционно не уточняется.

Обязанности государственного гражданского служащего определяются в статье 12. В соответствии с ними он должен соблюдать конституцию, требования трудового законодательства, трудовую дисциплину; не допускать конфликта интересов, быть объективным и беспристрастным, проявлять уважение к языкам, обычаям и традициям наций и народностей как при исполнении своих полномочий, так и во внеслужебных отношениях и т.д. и т.п. (Перечень чрезвычайно длинный.)

Один пункт следует отметить особо. Государственным служащим вменяется в обязанность не разглашать, в том числе после прекращения государственной гражданской службы, иные сведения, полученные при исполнении служебных обязанностей. (Хотя понятно, что у госслужащих не может быть тайн от общества.)

К тому, чем госслужащий заниматься не вправе, в частности, отнесено:

- занимать государственную должность, находящуюся в непосредственной подчиненности должности, занимаемой лицами, состоящими с ним в близком родстве или свойстве (родители, братья и сестры родителей, братья, сестры, сыновья, дочери, супруги, а также родители, братья, сестры и дети супругов), за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой деятельности;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через аффилированных (доверенных) лиц;

- состоять членом органа управления коммерческой организацией, за исключением организаций с государственной долей;

- приобретать непосредственно или через представителей доли, паи, акции в организациях, находящихся под контролем государственного органа или организации, в которых государственный гражданский служащий проходит государственную гражданскую службу или с которыми имеет связи и интересы, которые могут привести к нарушению их независимости;

- получать от физических и юридических лиц какие-либо вознаграждения в связи с исполнением своих служебных обязанностей или со статусом государственного гражданского служащего;

- принимать без разрешения президента Республики Узбекистан награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций, за исключением научных степеней и званий;

- состоять членом в политической партии (за исключением руководителя Администрации президента Республики Узбекистан и его заместителей, советников президента Республики Узбекистан и их заместителей, членов Кабинета Министров, а также хокимов областей, районов и городов).

Последние два пункта удивляют, во-первых, у граждан своя голова на плечах, а во-вторых, с чего бы это им запрещается состоять в политических партиях? Тогда как для «начальства» опять делается исключение. Получается, разработчики законопроекта на неизвестном основании вознамерились ограничить в гражданских правах целый слой населения, только так можно расценивать вышеприведенные положения.

Антикоррупционные меры

Противодействию коррупции в системе госслужбы посвящена статья 14, не слишком большая по своему объему. Единственной более-менее действенной мерой называется «введение системы декларирования доходов, имущества и крупных расходов государственных гражданских служащих и членов их семей».

Подробнее это расписывается в отдельной статье 18. В соответствии с ней государственные гражданские служащие обязаны ежегодно представлять декларацию о своих доходах, имуществе и крупных расходах, а также декларацию о доходах и тратах ближайших родственников. Для отдельных категорий госслужащих, перечень которых определяется президентом, могут быть установлены дополнительные требования к декларированию доходов, имущества и крупных расходов, в том числе расширенный круг их близких родственников, включаемых в декларацию.

Сведения, содержащиеся в декларации, за исключением относящихся к информации конфиденциального характера или иной охраняемой законом тайны, подлежат публикации в установленном порядке. Лица виновные в разглашении сведений либо в использовании указанных в декларации сведений в целях, не предусмотренных законодательством, несут установленную законом ответственность. (Первое предложение, противоречит второму, запрещающему разглашать их.)

«Основаниями для прекращения государственной гражданской службы (ст. 59) являются: …непредставление декларации о доходах, имуществе и крупных расходах (…), нарушение сроков подачи декларации либо представление заведомо неполных или недостоверных сведений в случае, если представление таких сведений является обязательным».

Следовало бы добавить и отчетливо сформулировать пункт о том, что представленные декларации должны выкладываться на определенный сайт со всей подобной информацией, где с каждой из них – причем за каждый год работы того или иного госслужащего - при желании мог бы ознакомиться любой гражданин, поскольку именно граждане финансируют деятельность госслужащих.

Плохая подготовленность

Общее впечатление от представленного законопроекта: отдельные пункты неплохи, но другие полностью сводят его на «нет». От него можно смело оставить несколько статей – о правилах поступления на государственную службу, о декларации доходов и этого будет достаточно. Гораздо больше пользы принес бы другой закон – об обязательном декларировании доходов всеми гражданами страны без исключения (причем, чтобы эти сведения были общедоступны: порядочным гражданам скрывать нечего).

В то же время в проекте закона ничего не говорится о том, что деятельность госслужащих должна быть прозрачна, а сами они должны быть подотчетны не президенту, а обществу, ничего не говорится об обеспечивающих это механизмах, каковые присутствуют в западных странах. Например, в Швеции любой желающий может затребовать для ознакомления деловую переписку чиновника самого высокого уровня, в том числе премьер-министра. Подчеркну: любой желающий, в том числе не гражданин Швеции. И чиновники не вправе ему отказать, более того, они не имеют права даже интересоваться, зачем это ему понадобилось. В представленном же законопроекте, напротив, упоминается, что госслужащие обязаны скрывать служебную информацию – очевидно, для того, чтобы сведения об их деятельности не стали доступны для населения страны.

Чтобы довести законопроект до относительно приемлемого состояния, возможно, следует добавить в него слова о том, что декларация доходов лицами, исключенными из-под действия закона о госслужащих, будет предусматриваться такими-то актами, и немедленно подготовить и опубликовать эти акты либо в виде отдельных законов (к примеру, «О деятельности президента»), либо в качестве дополнений к законам уже существующим. Без этого закон «О государственных гражданских служащих» будет иметь отчетливо выраженный коррупционный характер.